中共广东省委办公厅、广东省人民政府办公厅印发《关于深化国有企业领导人员管理体制改革的实施办法》和《广东省省属国有资产经营公司管理暂行办法》的通知
中共广东省委办公厅、广东省人民政府办公厅
粤办发〔１９９９〕２５号
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中共广东省委办公厅、广东省人民政府办公厅印发《关于深化国有企业领导人员管理体制改革的实施办法》和《广东省省属国有资产经营公司管理暂行办法》的通知
各市、县党委和人民政府，省直各局以上单位：
经省委、省政府同意，现将《关于深化国有企业领导人员管理体制改革的实
施办法》和《广东省省属国有资产经营公司管理暂行办法》印发给你们，请结合
本地区、本部门的实际，认真贯彻执行。
中共广东省委办公厅
广东省人民政府办公厅
１９９９年１０月２２日
关于深化国有企业领导人员管理体制改革的实施办法
根据党的有关政策规定和国家的有关法律法规，以及《中共广东省委关于贯
彻〈中共中央关于国有企业改革和发展若干重大问题的决定〉的意见》的要求，
现就深化我省国有企业领导人员管理体制改革提出如下实施办法：
一、建立新型的企业领导人员管理体制，实现管人与管资产相结合
１、按照产权关系，确定企业领导人员管理体制。省、市、县建立和完善政
府国有资产管理委员会监管——国有资产经营公司营运——国有企业经营三个层
次的以产权为纽带的国有资产管理体制后，根据管人与管资产相结合的原则，企
业领导人员与现行行政干部管理体制相分离，改变按行政隶属关系管理企业领导
人员的做法，实行按产权关系管理。
２、坚持党管干部原则与贯彻《公司法》相结合，理顺企业领导人员管理权
限。省、市、县党委管理资产经营公司和国资委授权资产经营的大型企业集团的
党委会、董事会、监事会、经理班子的成员和财务总监；资产经营公司管理所投
资的独资、控股企业党委会、董事会、监事会、经理班子的成员和财务总监；资
产经营公司所投资的独资、控股企业依据“下管一级”的原则，管理其独资、控
股企业党委会、董事会、监事会、经理班子的成员；资产经营公司及其它企业依
出资额比例，向参股企业委派产权代表；董事、监事除出资方委派外，可聘请专
家、社会知名人士、企业职工代表兼任，其中董事会、监事会的职工代表要由职
工代表大会选举产生，按法定程序进入董事会和监事会。
３、实行交叉任职，建立分层管理制度。根据中发〔１９９７〕４号文件和
《公司法》的规定，企业党委会与董事会、监事会、经理班子的成员实行双向进
入，交叉任职，企业党委书记依法进入董事会，可兼任董事长，同时配备一名党
委副书记以主要精力抓党的工作。党委书记和董事长分设的，党员董事长可任党
委副书记，党委书记可任副董事长。党委成员可依法分别进入董事会、监事会和
经理班子；董事会、监事会和经理班子中的党员，可按照有关规定进入党委会。
按照决策层和执行层分离的要求，董事长和总经理分设， 改变董事长和总经理
“同纸任命”的做法，逐步实行产权代表委任制和经营者聘任制，确保董事长对
总经理、总经理对副总经理的提名权。
４、省级国有资产管理营运体制建立后，省属资产经营公司及其它企业领导
人员的产生和任免程序如下：
——资产经营公司的党委书记、董事长、总经理由省委组织部考察提出人选，
征求省国资委和分管副省长意见，报省委审批。其中董事长由省政府任免，总经
理由董事会聘任或解聘。
——监事会主席由省委组织部考察提出人选，征求省国资委和分管副省长意
见，报省委、省政府审批小组审批，由省政府任免。
——资产经营公司的党委副书记由资产经营公司党委会提出人选，副董事长
由董事长提出人选，董事、监事、财务总监由省国资委办事及管理机构提出人选，
省委组织部考察，征求省政府领导意见，报省委、省政府审批小组审批。其中，
副董事长、董事、监事、财务总监由省政府任免。
——资产经营公司纪委书记、工会主席由资产经营公司党委提出人选，并分
别征求省纪委、省总工会意见，省委组织部考察，报省委、省政府审批小组审批。
按有关规定任免。
——资产经营公司的副总经理由总经理提出人选，公司党委研究，省委组织
部考察，征求分管副省长和省国资委办事及管理机构的意见，报省委、省政府审
批小组审批，由董事会聘任或解聘。
——省属资产经营公司所投资的独资、控股企业领导人员和参股企业的产权
代表的产生和任免程序由资产经营公司依照《公司法》和有关规定自行确定。其
中，一类企业的党委书记、董事长、监事会主席、总经理，报省委组织部和省国
资委办事及管理机构备案。
——其它企业所投资的子公司领导人员产生和任免程序，由企业根据党管干
部原则和《公司法》等有关规定自行确定。
——资产经营公司领导人员任用前，要征求上级纪检（监察）部门意见，资
产经营公司所投资的独资、控股企业的领导人员和参股企业的产权代表任用前征
求资产经营公司纪检（监察）部门意见。
二、取消企业行政级别，按企业类别确定企业领导人员待遇
５、按照政企分开的原则，取消企业行政级别，以经营规模、效益水平评价
企业，建立符合市场经济要求的新的企业分类制度。取消企业行政级别后，根据
企业资产、营业额、利税等主要指标，对企业重新分类，企业类别实行动态管理，
每两年界定一次。全省各级党委和政府对企业的管理，涉及参加会议、阅读文件、
办理出国出境、人员交流，以及政府对企业的扶持政策等，不再以企业原行政级
别为依据，要以企业新的分类为参考。
６、企业领导人员的待遇与原行政级别脱钩。企业领导人员原有的行政级别
保留在本人档案，相应待遇按所在岗位确定；新任企业领导人员不再确定行政级
别，任职期间按所在岗位享受相应待遇；调入党政机关的，以其所在企业类别、
本人业绩表现及原行政级别作为确定新职位的参考；从行政事业单位调入企业任
职的，原行政级别保留在本人档案，其待遇按新岗位确定；企业领导人员退休后，
属于保留原行政级别的，按原行政级别享受待遇，新任的按办理退休手续时所在
岗位确定。
７、省属企业取消行政级别后，按经济指标划分为三类九级，以规模大小确
定企业类别，以效益高低划分企业级别。企业分类采用资产（总资产、净资产）、
利税（利润总额、税金总额）、营业收入三大指标体系，各项指标占有一定的权
重。对不同企业因行业特点和政策优惠程度导致的差别，设置行业系数进行调整。
企业分级采用总资产贡献率、净资产利润率、销售利润率、利润上缴率等相对效
益指标和利润总额绝对值相结合的方法进行。企业按照规模指标的得分分为三类，
按照相对效益指标的得分及利润总额，每类分为三级。有关指标的计算以前两个
年度的财务报表中有关指标加权平均值为依据。第一次评定以前两个年度企业财
务年报中有关指标值为基准。
８、省属企业分类定级后，为便于和现行有关政策规定相衔接，涉及阅读文
件、参加会议等，资产经营公司参照厅局级单位执行，一、二、三类企业暂相应
参照厅、处、科级单位执行；涉及办理出国出境、人事调动、职称评定等，由资
产经营公司按现行有关规定办理。
三、改革选拔任用方式，逐步建立企业领导人员激励竞争机制
９、推行企业领导人员任职资格制。担任企业领导职务须获得相应的任职资
格，具备必要的条件，除了具备一定的健康、年龄、学历条件外，要有坚定正确
的政治立场，品行端正，善于与人合作共事，尤其是要有履行岗位职责所必需的
知识水平，有从事企业经营管理的经历并取得过较好的业绩。任职资格由权威的
中介机构测评确认。
１０、拓宽选拔渠道，改进任用方式。积极探索适应现代企业制度要求的选
人用人机制，把组织考核推荐和引入市场机制、公开招聘结合起来，把党管干部
原则和董事会依法选择经营者以及经营管理者依法行使用人权结合起来。选拔任
用企业领导人员可由组织推荐，群众举荐，市场评荐，个人自荐；根据企业具体
情况和岗位要求，可采用公开招考、民主选举、竞争上岗和市场招聘等方式。新
任企业领导人员尽量通过竞争的方式产生，中小企业的领导人员逐步过渡到以聘
任和公选为主，对采用竞聘方式上岗的，要严格按照确定标的、资质认定、治企
方案、专家评议、党委研究、董事会聘任、签约上岗七个程序进行选任。不断扩
大选拔的范围，逐步面向全社会甚至国外选拔企业领导人员。
１１、加快培育企业领导人才市场。逐步打破企业领导人才单位、部门、地
区所有的格局，努力建立企业领导人才社会共有的机制，积极推行人事代理制，
促进企业领导人才流动，创造条件，发展企业领导人才市场。进一步完善深圳市
企业高级经理人才评价推荐中心，建立广州企业领导人才评价推荐机构，负责企
业领导人才信息收集、素质测评、任职资格考核、业绩档案管理、组织培训以及
向企业推荐合格领导人员等。组织人事部门要加强对企业领导人才市场的培育和
监管，研究制定企业领导人才的市场准入条件、中介机构的管理办法，促进企业
领导人才市场规范化发展。
四、积极推行企业领导人员新的收入分配办法，建立健全合理有效的激
励机制
１２、试行年薪制。企业领导人员的年薪分为基本薪酬和效益薪酬两部分。
基本薪酬与企业资产规模挂钩，根据企业的资产总额和营业额确定，按月支付；
效益薪酬与经营成果挂钩，依据企业净资产收益率和利税增长幅度确定，以年度
为单位，分期发放，当年发放的具体比例视情况确定，未发部分作为风险基金存
入企业专用帐户，待任期届满考核合格后再兑现，考核不合格的予以扣除。实行
年薪制的对象主要是资产经营公司及其它企业的董事长和总经理。资产经营公司
董事长、总经理的年薪由国资委确定和管理，其它企业董事长、总经理的年薪由
资产经营公司确定和管理。
１３、试行红股或股票期权奖励。对有特殊贡献的董事长和总经理可奖励一
定的红股或股票期权。资产经营公司董事长和总经理的奖励由国资委确定；资产
经营公司投资的独资、控股企业董事长和总经理的奖励，由资产经营公司确定；
其它企业由产权单位确定。任期届满，经审计和考核合格并经批准方可兑现，如
本人愿意，也可继续留在企业，享受股利。任期内因决策或个人因素给企业造成
直接经济损失，未实现任期目标的，视情况扣除所奖励的股份或股票期权。
１４、加强对企业领导人员收入管理，建立逐级追究责任制。确定和兑现企
业领导人员的收入要体现公开化、规范化的原则，经审计和考核及严格审批后，
按规定的程序进行。企业领导人员与企业财务人员提供虚假财务数据，骗取奖励
的，要如数退回，并依照有关规定或法律严肃处理当事人。审计和考核要客观公
正，实事求是，出具虚假审计和考核报告的，要追究审计单位有关当事人和领导
人的责任；中介机构作虚假审计的，视情况给予罚款、停业整顿、吊销营业执照
等处罚，有关当事人视情况给予经济处罚、行政处分，违反法律的依法惩处；考
核不实造成不良后果的，视情况给予考核人员及领导行政或党纪处分。实行年薪
制的企业领导人员，不得享受企业内部的工资、奖金、福利等其它收入，不得兼
薪。给予股份奖励的，不再给予其它现金奖励，股份未兑现前，不征个人所得税，
兑现时计征个人所得税。
１５、把物质奖励和精神鼓励结合起来。继续完善对企业领导人员的各种行
之有效的奖励办法，对业绩突出、作风优良、群众拥护的企业领导人员，大力进
行表彰，授予一定的荣誉称号，使他们在政治上有荣誉，在社会上有地位。
五、完善约束机制，强化对企业领导人员的监督
１６、实行财务总监制度。政府财政部门会同国资委办事机构向资产经营公
司派驻财务总监，资产经营公司向其独资、控股企业派驻财务总监，代表出资者
对所投资企业经营状况进行日常监督。财务总监依法进入企业的董事会，参与企
业的经营管理活动，但不得兼任所驻企业董事以外的任何实职。资产经营公司财
务总监的行政关系和工资福利由政府财政部门管理，享受国家公务员待遇。资产
经营公司所投资独资、控股企业财务总监的工资福利由资产经营公司根据企业情
况确定。财务总监任期３年，定期进行轮换。企业在规定限额的资金支取和调拨，
由总经理和财务总监联签才能生效。
１７、实行国有产权代表报告制度。国有产权代表对企业的重大产权和人事
变动，分配方案，一定数额以上的投资及贷款担保等重大事项，必须及时报告。
资产经营公司的产权代表要向国资委报告重大事项，资产经营公司所投资的独资、
控股和参股企业的产权代表要向资产经营公司报告重大事项。国有产权代表在报
告中要表明个人对所报告事项的意见，并签署个人姓名。国有产权代表在企业研
究重大问题时，必须按产权单位的意见行使表决权或表明态度。
１８、改进对企业领导人员的考核办法。根据资产经营责任制的要求，资产
经营公司的领导人员要与国资委签定任期责任书，资产经营公司所投资的独资、
控股企业的领导人员要与资产经营公司签定任期责任书，任期责任书要写明任职
期限、岗位责权和报酬。以任期责任书为依据，对企业领导人员进行严格的考核。
考核包括年度考核、重大经济事项考核和任期考核。按照谁投资谁管理谁考核的
原则，资产经营公司领导人员的考核由组织人事部门、国资委办事及管理机构和
经济管理部门共同组织实施，其它企业领导人员的考核由资产经营公司组织实施。
考核内容根据不同岗位有所侧重，突出业绩考核。可委托会计（审计）师事务所
按照任期责任书的内容先进行审计，在审计的基础上再进行考核。考核结果通过
职工代表大会或社会媒介等途径及时公布。规范考核评价机制，依据考核结果，
建立企业领导人员业绩档案，决定对企业领导人员进行奖惩。
１９、加大责任追究的力度。连续两年增加新亏损的企业领导人员，不得续
任；长期不能减亏、扭亏的企业，其领导人员应予以调整；不能实现任期目标的，
进行解聘，并扣发效益薪酬；经营决策失误，造成直接经济损失的，视损失大小
和责任轻重，给予经济赔偿或行政处罚，因此被撤职的，３年内不得担任企业和
党政机关、事业单位的领导职务；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
２０、规范法人治理结构，发挥企业党组织的政治核心作用。按照《公司法》
的要求，强化董事会的决策权，保证经理班子的生产经营指挥权，落实企业监事
会的监督职权，职代会要切实履行民主管理与监督的职责，在企业内部形成决策、
执行、监督相互制衡的机制。企业党组织要积极参与企业重大问题的决策，企业
重要人事任免要经企业组织部门和人事部门考察，由企业党政联席会议集体讨论
决定，按有关规定任免。董事会和经理班子要主动向企业党组织通报重大决策执
行情况和生产经营情况，听取企业党组织的意见。
２１、健全社会监督制度。政府经济管理、监察（纪检）、审计、财政、税
务、金融、工商等部门要不断完善对企业领导人员的监督制度，司法部门要加大
对企业领导人员违法犯罪的打击力度，新闻媒介、中介机构也要发挥各自的监督
作用。各部门相互配合，形成多渠道、内外结合的监督体系。
六、加大培养培训力度，全面提高企业领导人员素质
２２、加强对企业后备领导人才的培养和管理。各地要根据具体情况，研究
制定符合本地实际和需要的企业后备领导人才培养规划，坚持按革命化、知识化、
专业化、年轻化的要求，多渠道、多层次、多形式选拔企业后备领导人才。对已
确定的企业后备领导人才，根据其特点和所备岗位的需要，采取培训、转岗、交
流、参与中心工作、承办专项重大项目、提任助理职务等多种形式，有针对性地
进行培养。对一些德才兼备、有培养前途的，可选送参加更高层次的学历教育，
或送到国外深造。经过一段时间培养考察，确实不具备企业领导才能的，要进行
调整，并及时进行补充。坚持备用结合，对已具备一定领导能力的，在获得任职
资格后，及时推荐到一定领导岗位上任职。
２３、明确培训内容，改进培训方式。认真进行邓小平理论、党的路线方针
政策的培训，增强企业领导人员搞好国有企业的信心和责任感；强化金融、财务、
法律、计算机、现代企业管理、外语等知识的培训，提高企业领导人员的业务水
平。通过举办各种短训班、进修班、研修班、学历班，或邀请国内外专家学者、
实业家作专题报告等开展岗位培训和业务素质培训。分期分批地组织企业领导人
员到发达国家考察学习；发挥毗邻港澳的优势，利用我省在港澳的企业，积极开
展境外培训。
２４、积极探索提高企业领导人员培训效果的新途径。加强对企业领导人员
培训工作的领导和管理，进一步明确培训管理机构的职责任务，调整各类企业领
导人员培训基地设置，充分发挥各级党校、高等学校的作用，逐步形成以企业领
导人员评价推荐机构为主的培训网络体系。推行企业领导人员任职资格培训制度，
实行先培训，后上岗。建立分层分类的培训机制，针对企业的情况和领导岗位的
特点，进行不同内容和形式的培训。建立培训、使用、待遇相结合的制度，定期
对企业领导人员参加培训学习情况进行考试、考核，把考试、考核结果作为任用
的重要依据。
七、加强宏观管理和组织领导
２５、企业领导人员管理体制改革后，各级党委组织部门和政府有关经济管
理部门要进一步转变职能，强化宏观管理。加强对企业领导人员及后备领导人才
队伍思想作风建设和组织建设的指导、检查和监督；加强对企业领导人员推荐、
选拔、培训、培养、交流、考核等方面的指导、协调和管理；及时研究企业领导
人员管理面临的新问题，制定有关政策，掌握好用人标准，规范选拔任用程序，
严格政治考察。在改革过渡期间，党委组织部门要用１年左右的时间帮助指导资
产经营公司做好所投资企业领导人员的考察、选拔和任用工作。
２６、各级党委和政府要把国有企业领导人员管理体制改革列入重要议事日
程，党政一把手亲自抓。在对所属企业深入调查的基础上，认真分析本地区国有
企业领导人员管理体制改革的现状，尽快研究制定切实可行的实施细则，精心组
织，加快改革步伐。省直各有关部门要根据本办法的精神，按照各自的职责和分
工，积极配合，抓紧制订有关实施细则与配套措施，在政府机构改革过程中，要
做好各项任务的衔接工作。
２７、全省国有企业领导人员管理体制改革工作在省委、省政府的领导下，
由省委组织部牵头，会同有关部门统一指导和组织实施。要认真总结、宣传各地
的典型经验，加强督促检查，保证各项改革措施的落实。
广东省省属国有资产经营公司管理暂行办法
根据党的十五届四中全会和《中共广东省委关于贯彻〈中共中央关于国有企
业改革和发展若干重大问题的决定〉的意见》精神，为配合建立以产权为纽带的
省级政府国有资产管理委员会监管——国有资产经营公司营运——国有企业经营
三个层次的新型国有资产管理体制，并规范省属国有资产经营公司（包括授权经
营的大企业集团，下同）的运作，特制定本暂行办法。
一、省属国有资产经营公司的组建
（一）组建的原则。
省属国有资产经营公司的组建，要从有利于国有企业的战略性调整、有利于
整体上搞活国有经济、有利于国有资产的保值增值出发，遵循精简高效的原则：
省属国有资产经营公司和授权经营的大企业集团的设立必须坚持少而精，内设机
构和人员数量要严格控制，建立完善的管理制度，形成精干高效的经营机制。
（二）组建的条件。
１、省属国有资产经营公司必须具备以下４个基本条件，方能正式组建：
（１）有完备的公司章程和管理制度；
（２）有公司名称和符合现代企业制度要求的组织机构；
（３）有固定场所和必要的专业人员；
（４）法律、法规规定的其他条件。
２、省属国有资产经营公司的章程须经省国有资产管理委员会（下称省国资
委）批准。
（三）组建的途径。
１、按照上述原则和条件，单独组建若干个省属国有资产经营公司，并由省
国资委将一批独资、控股和参股企业中的国有资产授权其持有和经营；
２、对少数规模大、效益好、在全省国民经济中占重要地位的大企业集团，
由省国资委进行国有资产授权经营；
３、对已试行国有资产授权经营的大企业集团，予以调整，部分运作良好的
予以保留，并引导其从生产经营和资本经营相结合逐步过渡到以资本经营为主。
二、省属国有资产经营公司的职权
省属国有资产经营公司是由省国资委授权的投资主体，代表省政府对授权范
围内的国有资产行使选择经营者、重大问题决策和投资收益等出资人的权力，并
以出资额为限承担有限责任。
１、持有省国资委授权范围内的国有资产产权，并进行产权的管理和运作；
２、依法向其独资、控股、参股企业委派产权代表和监事会成员，对国有资
产营运实施具体监管；
３、向国有独资和控股企业委派财务总监，对企业实行财务监督，并承担所
投资企业财务报表的审核、汇总和内部审计工作；
４、按照国有资产经营预算的要求，决定所持国有产权的收益分配和使用，
并按市场经济规律进行再投资；
５、依据产业发展规划，多渠道筹集资金，通过投资、控股、参股等方式，
促进产业结构调整；
６、承担授权范围内国有资产的保值增值责任，完成国资委确定的资产经营
责任制；
７、法律、法规或省国资委规定的其他职权。
三、省属国有资产经营公司的组织机构
１、省属国有资产经营公司要按照中发〔１９９７〕４号文件和《公司法》
以及建立现代企业制度的要求，建立党委会、董事会、监事会和总经理层“三会
四权”制衡的领导架构：
董事会是公司的决策机构，审议并决定公司的重大事项，包括公司发展目标
和重大经营活动的决策、聘任经营者，并对经营者的业绩进行考核和评价，但不
干预经理层的日常经营活动；
公司党委参与企业重大问题决策，保证党的路线、方针、政策和国家的法律、
法规在企业的贯彻执行；
监事会是依据有关规定设在公司内部、对公司国有资产营运和保值增值状况
实施监督的机构，向省国资委及其办事机构报告工作；
经理班子负责公司日常的资产营运和管理工作，组织实施董事会决议，对董
事会负责。
２、省属国有资产经营公司的党委会、董事会、监事会的组建和经理班子的
任免，按照《关于深化国有企业领导人员管理体制改革的实施办法》进行。
３、省属国有资产经营公司的内部机构设置，要与自身的职权相适应，坚持
精干高效的原则，配备一批熟悉资产经营的高素质人才。
四、省属国有资产经营公司与省国资委及省政府有关部门的关系
省国资委是代表省政府行使国有资产所有者职权的决策机构，省属国有资产
经营公司是经省国资委授权的资产运营机构。两者之间的关系，是授权与被授权、
监管与被监管的关系。省国资委对省属国有资产经营公司实施监管的主要内容是：
１、根据国家的有关法律、法规和政策，制定省属国有资产管理的规章；
２、核查、监督国有资产经营公司对国家法律、法规和规章制度执行情况，
依法处理违法违规行为；
３、制定并指导实施省属国有资产总体发展规划，合理调整国有资产布局；
４、确定国有资产经营公司的设立、变更重组和终止；
５、审查批准国有资产经营公司年度经营方针、投资计划及产权转让等重大
事项报告；
６、确定国有资产经营公司国有资产的保值增值指标；
７、按省委、省政府有关规定，考核、推荐、任免、奖惩国有资产经营公司
的董事会成员和经理班子成员；
８、审查和批准国有资产经营公司的财务预算和决算，决定国有资产收益的
调度，确定国有资产收益收缴的比例；
９、法律、法规以及省委、省政府规定的其它职责。
省国资委办事机构设在省财政厅，负责国有资产的监督管理。国有企业改革
和发展由省经委负责。
省属国有资产经营公司与省政府各部门不存在行政隶属关系。省政府各部门
按其职能，从社会经济管理者的角度，依法对省属国有资产经营公司实施监督管
理。但不再行使直接管理经营性国有资产的权力。
五、省属国有资产经营公司与所投资企业的关系
省属国有资产经营公司作为省国资委授权的投资机构，与其所投资的独资、
控股和参股企业的关系，是以产权为纽带的出资者与经营者的关系，不直接行使
行业管理和行政管理职能。
（一）省属国有资产经营公司依法对投资企业进行产权管理。
１、委派产权代表。国有资产经营公司建立产权代表委派制度，通过向投资
企业委派产权代表，对其实施有效监管。
２、管理企业班子。资产经营公司按干部管理权限，依据中发〔１９９７〕
４号文件和《公司法》以及省的有关规定，按照管资产与管人相结合的原则，管
理所投资的独资和控股企业的党委会、董事会、监事会和经理班子。
３、建立资产经营责任制。国有资产经营公司对投资的独资和控股企业实行
资产经营责任制，并建立相应的考核与奖惩制度，按规定收缴投资收益和实施对
经营者的奖惩。
４、实施财务监督。国有资产经营公司建立财务总监委派制度，通过向全资
和控股企业派出财务总监，对其大额资金的收支实施具体监控，并指导督促企业
依据国家有关的法律、法规进行会计核算。
５、审批重大投资。国有资产经营公司建立对全资和控股企业重大投资的审
批制度，下属企业凡是限额以上的投资（含贷款和贷款担保），均要按规定的程
序，由资产经营公司组织论证和审批。
６、进行资产运作。资产经营公司根据国家和省的产业政策，抓好投资企业
的产品结构、产业结构和组织结构调整，通过公司制改革，以及兼并、转让、拍
卖、破产等方式进行产权运作，盘活和重组国有资产，大力培育拳头产品、主导
产业和骨干企业。
７、资产经营公司在对投资企业实施产权管理中，不得侵犯企业的法人财产
权和经营自主权，不得直接干预企业的生产经营活动。
（二）生产经营企业依法享有法人财产权和经营自主权。
１、企业对合法占用的国有资产享有法人财产权。企业法人有权经营合法占
用的国有资产，有权依法拒绝任何单位和个人对其经营的资产进行平调和摊派。
２、企业法人对其占用的国有资产行使法人财产权时，不得违反有关法律、
法规和省属国有资产经营公司章程的规定，不得损害包括资产经营公司在内的投
资者的利益。
３、国有独资、国有控股企业有下列行为之一的，须由国有资产经营公司批
准：
（１）改组为有限责任公司或股份有限公司的；
（２）向其他企业投资参股、与外商合资经营或合作经营、与其他企业或事
业单位联营以及投资设立企业，其投资额达到规定限额以上的；
（３）用全部或国有资产经营公司规定限额以上的财产为他人提供担保的；
（４）受让其他企业的产权，对自身的经营有重大影响的。
４、企业在行使经营自主权过程中，以其拥有的全部法人财产，对其经营活
动承担民事责任。
５、企业法人经营国有资产所取得的税后利润，依法提取公积金和公益金后，
应按照省属国有资产经营公司章程或省的有关规定进行分配。
六、本办法由省国资委及其办事机构负责解释。
我国食品安全法治保障
黄卫
引 言
食品是指各种供人食用或者饮用的成品和原料，是人类生存和发展的最基本物质。 “食品安全”是指食品中不应含有可能损害或威胁人体健康的因素，不应使消费者发生急、慢性毒害或感染性疾病，也不应该带来危及消费者及其后代健康的隐患。 古今中外，食品安全一直是与百姓生活、国家安定最密切相关的问题之一。俗话说：“民以食为天”，食品不仅仅是人们赖以生存和发展的物质基础，也是国家安定和强盛的重要保证，因此，食品安全问题也以其特殊的意义成为了2009年百姓最为关注的民生问题之一。实际上食品安全从未离开过人们的视线：从“阜阳劣质奶粉事件”中的大头宝宝到“三鹿奶粉事件”下的结石婴儿，从蛋黄里的苏丹红到猪肉中的瘦肉精，从“福寿螺”到“多宝鱼”，食品安全事件屡屡发生，而这些事件造成的巨大社会危害也越来越让人们触目惊心。美国《时代》周刊公布的2008年度十大新闻中，三鹿奶粉事件便榜上有名，我国当前的食品安全状况着实让人堪忧。
从公民权利的角度来看，食品安全关系到广大人民群众的生命健康权，食品安全保障实际上是对人权的保护，是对公民生存和发展权的一种维护。当今各国都把人权放在了极其重要的位置，“人权至上”的理念也成为各国法律工作的最终价值最求。2009年2月28日，全国人大常委会高票通过了《食品安全法》，该法于同年6月1日实行。《食品安全法》的出台无疑给人们打了一针强心剂，但是，我国食品安全领域存在的问题并不会就此全面得到解决。在原有的《食品卫生法》为中心的框架下建立的食品安全体系弊端已经日益显现：食品安全标准不统一；食品检测检验技术落后；监管部分权限划分不清，管理混乱；食品生产企业缺乏社会责任。因此，我们需要运用法的手段，以《食品安全法》为中心的新型食品安全体系，通过立法、执法、监管和救济手段，完善我国的食品安全体系，最大程度的保障公民在食品安全领域的权利，真正维护我国公民正常生存和发展的权利，这是实现保障人权的终极目标，也是我国法制建设对“以人为本”工作方针的延续和构建和谐社会的不懈追求。
一、我国食品安全的立法保障
改革开放以来，全国人大及其常委会制定了《产品质量法》、《食品卫生法》等近20 部与食品安全相关的法律，国务院制定了《农药管理条例》、《兽药管理条例》、《生猪屠宰管理条例》等近40 部相关行政法规，国务院食品监管部门制定了《无公害农产品管理办法》、《新资源食品卫生管理办法》、《转基因食品卫生管理办法》等近150部相关部颁规章。 我国在食品安全领域并非无法可依，但是立法的规范性和成效却始终不尽如人意。虽然在近期实施了《食品安全法》，但是食品安全法律体系对田间操作等初级生产过程的安全操作和潜在威胁重视任然不够，没有把食品安全建立在整个食品产业链的基础上。此外，食品安全法规体系的系统性不够，相关配套法律法规还没有出台。
因此，在后续的食品安全立法活动中，立法机关应加强立法的系统规划，确保法规的连续性、一致性、合理性并简明易懂，以及保证与有关利益方充分协商。 建立以《食品安全法》为根基的食品安全立法体系，在食品安全立法主导思想全国统一的前提下，对于门类众多的食品应进行合理横向划分，在对分类后的食品进行较为详细的专门性立法，如可将食品划分为农产品、水产品、畜产品、散装食品和现场加工制作食品、包装食品、进口食品等不同类商品根据不同食品的生产流通特点和需要制定不同的监管检验标准。另外，应制定“从农田到餐桌”的纵向法律法规，将食品生产、加工和流通的各个环节都纳入完整的法律链条中。
此外，笔者认为在我国刑法范围内，应增设“危害食品安全罪”这一罪名，“危害食品安全罪”，是指违反国家有关《食品安全法》的规定，进行危害食品安全的行为，足以对人体健康造成重大危害的行为。我们认为，危害食品安全罪的基本犯罪构成应当包括以下四方面：犯罪主体包括自然人和单位，为一般主体；在犯罪客体上，该罪侵犯的是国家对食品卫生与安全的管理制度以及不特定人群的身体健康与生命安全；犯罪客观方面表现为违反国家关于食品安全的法律规定，危害食品安全，足以对人体健康造成重大损害的行为。本罪应为危险犯，不以造成严重后果为要件。犯罪主观方面的要件为故意，当然，对于特定危害后果的发生行为人可能仅持放任态度。对单位犯罪的，在判处罚金的同时，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依照自然人的规定进行处罚。
二、我国食品安全的执法保障
执法一直以来都是影响食品安全的重大环节，但是近年来我国食品安全执法机构却存在严重的问题：执法部门权限划分不明，个别机构职能重叠，部门管理混乱；执法手段不规范；执法人员责任心不够。这些问题都在以往出现的食品安全事故中得到体现。《食品安全法》的颁布对于改变这一现状起到了一些作用，尤其是在职能划分上，确立了有问责制的多部门执行方式，建立了以食品安全委员会为中心，质量监督、工商行政管理和国家食品药品监督管理分别管控生产、流通和服务环节的执法体系。但是，完善食品安全执法保障体系并未建立，对于目前出现的执法状问题，笔者在执法保障上提出以下两点建议。
（一）执法过程规范化
我国的食品安全执法者往往执法不力，责任心不强，在保证食品安全中没有起到应该或人们期待他们起到的作用，很多的食品安全事故正是由于这样才会发生。目前，我国在促进食品安全、打击假冒伪劣食品的执法过程中，缺乏持续性和规范性，常常是在出现了重大食品安全事故之后，由上级行政机关发布条文，进行一阵风式的检查和处理，打击假冒伪劣食品的行动没有长期有效地开展。风头过后，制假造假现象会再度泛滥。这种缺乏持续性和规范性的执法过程，无法从根本上解决食品安全问题，执法活动难以取得实质性的效果。而且这种事后应急处理方式，既不能及时控制原因越来越复杂的食品安全事故。还可能引起各相关部门之间信息沟通的迟缓，甚至导致各个管理部门之间互相推卸职责。为此，执法部门应加强自身执法的规范性，严格按照法律法规的规定执法。
（二）国家执法机构责任严格化
我国食品安全保障缺失的一个重要原因是行政执法不力，而且无人因此承担相应责任。其根源在于没有设立明确的执法者责任追究制度，即分工不明确，责权不对称。中国有卫生、质检、工商等十几个部门负责食品安全事宜，有了好事，大家都争着管，可一旦出了问题，谁都不去管。由于职责不清，既无法追究执法者的责任，也缺乏相应的制度约束，执法不严和执法不力的问题没有从法律法规的层面上予以考虑。 所以要建立对相关执法人员的责任倒查机制，以增强执法人员的责任心，忠于职守，如果失职或者责任心不强，监管不得力，就必须追究代表国家的行政执法者的行政责任或刑事责任。“国家是一个社团实体，其建立的目的是提供公共服务，因此从理论说是要承担责任，而不是不负责任。”
在发生食品安全事故后，执法机构内对事故负有直接责任的人员，要对国家承担其没有完好地履行职权的行政责任，即警告、记过、记大过、降职、开除等行政责任。政府作为国家的行政机关，其对自身的不法行为，也可能承担国家赔偿责任。在食品安全监管中，国家对其不法监管或不当监管行为而导致的食品安全事故，国家应当在其责任范围内对受害者承担责任。在刑事责任方面，政府内对食品安全事故负有直接责任的人员根据其具体犯罪要件，可以以放纵制售伪劣商品犯罪行为罪、徇私舞弊罪、滥用职权罪、玩忽职守罪以及受贿罪等罪规范食品安全监管人员的执法行为。
三、我国食品安全的监管保障
改革开放以来，人民生活水平不断提高，人们对食品的要求从“吃得饱”逐渐发展到“吃得健康”。伴随着饮食理念的提升，我国食品行业也有了长足的发展。但是近年来频频发生的食品安全事故却一次又一次的为我们敲响警钟，监管漏洞成为导致这些事故发生的重要原因。就我国目前的食品安全监管体系来看，要想通过法治使食品安全保障达到立竿见影的效果，食品安全体系的完善是核心内容。对此，我们结合《中华人民共和国食品安全法》就现阶段食品安全体系的完善作如下分析和建议：
（一）食品安全风险监测评估国际化
食品安全风险存在于食品生产流通的各个环节，对于这种客观存在的风险，我们应首先对其进行必要的评估，依据相关科学理论对食品安全相关信息数据进行专业的分析，确定其是否存在危害及危害的程度；在科学分析的基础上，应由监管者在政策、技术和法律法规层面进行必要的控制和管理；最后为确保风险评估的科学性、准确性和风险管理的针对性、操作性，风险监测评估技术人员、风险管理人员和消费者之间应加强相互之间信息交换和沟通。
食品安全风险监测和评估是目前我国食品安全保障体系中较为薄弱的一个部分，从近年来屡屡发生的食品安全事故我们可以看到在食品生产、加工到销售各个环节中，对于食品可能存在的风险，执法机构缺乏最基本预测和控制。在《食品安全法》第十一条到第十七条对食品安全风险监测和评估作了具体的规定，将这一不可或缺的制度以法律形式固定下来，但对于食品安全风险监测和评估的实施细节，笔者认为，应全面推广和规范建立国际上普遍推行和使用的HACCP体系。 HACCP体系要求对原料、各生产工序中影响产品安全的各种因素进行分析，确定加工过程中的关键环节，建立并完善监控程序和监控标准，采取有效的纠正措施，将危害预防、消除或降低到消费者可接受水平，以确保食品加工者能为消费者提供更安全的食品。 HACCP主要包括两方面内容，首先是对食品和食品生产情况进行广泛的危害分析，包括对食品原料及其组成成分的了解，为控制危害因素而制定的加工程序，处于危险状态的消费者人数和潜在性的食品安全流行病学证据等；在进行危害分析以后，确定加工过程中每个程序的危害因素，采取使每个程序危害因素降低到最小程度的预防措施并确立监测方法，只要能证明危害得到控制即可建立必要的方法来保证其有效性。
目前HACCP已经被许多国家和国际组织全面应用。1993年国际食品法典委员会推荐HACCP系统为目前保障食品安全最为经济有效的途径。欧盟也从2005年要求对于任何因食品安全问题被撤出市场的食品及饲料产品，其生产企业都必须向当地有关行政执法部门通报，以此加强相关部门对食品风险预警系统的管理。欧盟委员会每周都会对当周的风险预警信息及信息通报情况进行审查。
我国卫生部于20世纪80年代后期开始采用HACCP体系，并且开展了宣传和培训工作，但是没有将HACCP体系的管理理念规范化并建立相应的体系。到目前为止，我国运用HACCP体系仅仅是满足食品出口的需要，对于国内市场，该体系的应用面还比较狭窄，应该尽快纳入我国食品安全法律制度保障中的。
我国已经构建的HACCP系统管理范围极其狭窄，并且从其构建的目的上看，也只是为了食品出口的需要，还没有运用HACCP系统对在国内消费的食品予以控制。笔者认为随着食品安全问题的不断恶化、人们食品安全意识的增强以及政府管理能力的提高，我国应该保证食品安全风险监测评估的国际化，在食品领域建立起普遍适用的HACCP控制系统。为此，国家应在《食品安全法》指导下建立强制性的HACCP法律法规，设立专门的HACCP执行机构，并且由国家食品安全委员会垂直领导，将食品生产流通全过程中产生的风险集中纳入到该机构，使之可以进行全程链条式管理。对于食品生产加工企业应作强制要求，规定其制定严格的HACCP质量管理方针，并有统一管理的HACCP机构审核和监督。企业应按规定建立起完备的HACCP记录保存系统。企业在HACCP系统中所用的全部原料、加工和与产品安全有关的所有记录都应该予以保存，接受HACCP监管机关的监督;与此同时HACCP监管机关也应该建立起完备的验证、核实程序和方法，以便使企业的HACCP系统正确地运作，充分发挥其作用。
（二）食品安全检验专业化
目前我国食品安全在检验检测上存在较大的问题，《食品安全法》颁布之后取消了免检制度，这在很大程度上加强了食品检验的安全性，但是检验技术落后、设备陈旧、检测能力低的状况仍需要改善。我国的食品生产企业多，小规模企业又占了多数，其自身食品检验技术落后，对可能危害的食品不能及时查出，对消费者的健康造成了潜在的威胁。2005年初“苏丹红事件”在全国引起轰动，苏丹红作为食品添加剂的原料使用由来己久，我国执法机构就没有对苏丹红的使用进行任何形式的查处，究其原因，因为当时我国的质检部门根本就没有能力检测出苏丹红的危害性，直到英国的食品研究实验室对苏丹红的成份进行曝光，确定其属于应该禁止的添加剂之后，我国的质量检测部门才引进研究技术，并对添加苏丹红的食品企业进行查处。
因此，我们应引进国外先进的科研技术，加强对检验检测机构的技术人员的定期培训，提高财政在食品安检上的支出，加大科技投入、资金投入、人员投入，为食品安全法治保障提供科学的、严谨的技术支撑，把食品检验检测机构建成独立的、公正的、权威的食品安全公共实验室，提高食品安全检测的准确度及检出率。与此同时，笔者认为应该取消食品检测收费制，实现食品检测机构的非盈利性，从而保障其在检测过程中的中立性，保证检验结果的客观性。最终做到更有效打击不安全食品，更有效的维护公民生命健康权。
（三）食品安全信用体系规范化
市场经济是信用经济，诚实信用是市场经济活动中形成的道德规则， 也是企业的无形资本。我国食品生产领域急需建立健全食品安全信用体系，为我国食品生产各个环节提供严格的质量监控保障机制。食品安全信用体系建设的主要内容包括：建立食品安全信用管理体制、食品安全信用标准制度、食品安全信用信息征集制度、食品安全信用评价制度，以及完善食品安全信用披露制度和食品安全信用奖惩制度等6个方面 。建立健全食品安全信用体系，有利于将食品生产的诸多环节纳入到各级政府职能部门的监控之下，便于政府、行业、消费者与生产经营者之间的信息沟通，增强食品生产的信息透明度，形成优胜劣汰的机制，从而建立食品安全奖惩的长效机制。与此同时，增强食品生产加工销售企业的责任心和食品生产加工销售过程的透明度，大大提高了消费者对食品卫生安全的信任度，加强食品生产加工销售企业的社会信用，从而使得整个食品安全的社会信用体系完善和谐，为食品工业的整体发展创造契机。因此，食品安全不仅仅是政府单方面的监督管理，还需要食品企业提高意识，认识到企业应尽的社会责任，要建立食品的信用制度，这一制度的核心就是加强食品生产、加工、经营企业的信用建设。这里认为食品信用制度的建立可以按如下思路进行:
1.为企业建立生产、经营档案
一个食品企业按照规定的制度、程序实施生产经营活动，要由若干工作人员历经许多工序最终完成，这样一个生产过程要有记录可查。就一种食品具体的生产过程而言，投入生产的是何品种，按照要求使用了什么原料、辅料，用了多少，从哪个仓库提出的，如何进入生产环节的，具体的工序如何完成的，由谁来具体负责的，以及当食品完成了生产过程后，最终生产多少，验收合格多少，入库封存多少等等，都要有记录。
2.为企业建立监管信用档案
首先对企业的基本情况要备案，包括登记注册情况，具备市场准入基本条件的情况，食品认证的情况，企业在食品安全方面的良好或不良情况等，这些是监督管理部门应该掌握的情况，应当有所记录。其次，企业在生产经营过程中，要接受相关部门的监督检查，对企业在技术监督和行政监督中的情况，要有记录。
3.对企业的信用信息进行评价、披露
在对企业的信用信息进行评价时，可以采取行业评价、专家评价、社会评价、政府评价相结合的办法，最终确定企业的信用等级，并把评价的情况向消费者、向社会进行披露，对于信用级别高的守信企业，应当予以宣扬，倡导社会消费。信用等级低或没有信用的企业自然会从中受到激励和启发，以更好的在自己的范围内保障食品安全。
4.根据企业的信用等级对企业分类管理
对于失信或严重失信的食品企业，要列入重点监管对象或纳入黑名单，向全社会公示，采用信用提示、警示、取消市场准入、限期召回及其他行政处罚方式进行惩戒，构成犯罪的，要依法追究刑事责任。对长期守法诚信的企业给予奖励和保护。这样可以提高消费者对食品生产企业信用的重视程度，信用好的企业越做越好，而信用差的企业越做越难。
5.对企业进行诚信道德教育
道德约束是食品安全信用制度的内在要求，道德在食品安全的覆盖领域方面要比法律还要广泛，道德通过社会舆论呼唤人们的良知，抨击丑恶现象，以此指引人们规范自己的行为，做到自律。政府在食品安全的监管之余，还应开展道德教育，进行社会舆论的引导，以提高食品企业人员的道德标准。
（四）食品追溯程序化
从目前全球食品安全法治保障的发展趋势来看，建立健全完整的食品追溯制度是大势所趋，美国和欧盟就是合理运用该制度的成功典范。以欧盟为例，欧盟第178/2002号法规将可追溯性定义为：在生产、加工及分配的所有阶段追踪食品、饲料及其成分存在情况的能力 。在食品生产、加工和销售的各个关键环节中，对食品、饲料以及可能成为食品或饲料组成成分的所有物质进行溯源或跟踪。目的在于发现食品链出现问题的原点。
食品追溯制度在我国已小范围得到使用，从2004年4月开始，国家食品药品监督管理局等8个部门对肉类食品追溯制度和系统建设进行试点工作，旨在制定适合我国国情的食品追溯管理规范，制定《肉类制品跟踪与追溯应用指南》和《生鲜产品跟踪与追溯应用指南》，建立我国肉类制品和生鲜肉食食品追溯系统以及肉类食品追溯应用解决方案。
但我国的食品安全追溯制度还不完备，建议应从以下几方面进行改善，建立健全中国化的食品追溯制度：
1.全方位的记录管理
生产经营者的记录信息是食品追溯制度中的基础信息，也是消费者最关心的信息。对于生产经营者在食品原材料的取得、食品的加工和运输过程等重要环节进行完整的档案记录，由食品生产经营者统一上报质监部门，用以保证生产经营者真实的记录各个阶段的信息。质监部门核实信息后应建立相关数据库，以便于查询。
2.便捷的查询管理
